不動產交易實價申報登錄制度自2011年12月30日修正公布平均地權條例、地政士法，以及不動產經紀業管理條例後，自隔（2012）年8月1日施行至今。今年1月3日立法院三讀通過地政士法第26-1條修正案，行政院長認為新法內容嚴重減損實價登錄制度的功能，已於1月19日依中華民國憲法增修條文第3條第2項第3款移請立法院覆議。
立法院召開臨時會在即，此時回頭檢視一下本次修法修得好不好似乎正是時機。從輿論所反映的民意似乎顯示本次修法的結果背於民心之所向，但這次修法真的修得這麼沒道理嗎[1]？其實從地政士法的先前的條文及當前的修正理由來看，先前的規範模式的確有其不盡理想之處。本文將先檢討先前的規範模式，及立委質詢內容中所指出的缺陷，下一篇文章再進一步討論，面對這些缺陷，最好的修正方式就是像本次修正的條文一樣嗎？還是說，有其他種方案能更精確地限定要處罰的對象，使得地政士免於動輒入罪之餘，制度的規範目的又不會受到減損呢？
所有的行政罰背後都有兩種規範：課予人民行政法上義務的義務規範，以及當人民違反該行政法上義務時，施加裁罰的裁罰規範。實價登錄制度分別負擔申報義務的義務人不同，分別規範在平均地權條例、地政士法，以及不動產經紀業管理條例。先前的規範模式依照申報義務人為（土地所有權移轉或設定典權的）權利人／地政士／經營不動產仲介、代銷業務者，而異其裁罰方式，前者先給予其改正期間，後兩者則逕為裁罰（雖然依照新聞上的說法，內政部會先給予義務人陳述意見的機會，如果發現是出於錯誤者，則不予裁罰）。
內政部對上述二元規範模式的說明是，地政士具有專業，應比常人更不應犯錯云云，也就是有比較高的注意義務[2]。
相對的，立委們認為現行的規範模式有以下幾點疑義：
一、無正當理由對權利人與地政士為差別待遇[3]。
當然內政部認為說，地政士較為專業。但較為專業影響的應該是所附的注意義務，也就是說，過失與否的判斷標準，而非是否即予以處罰。更進一步來說，出於過失的誤報也不是內政部或地方政府所防堵的對象[4]。值得一提的是，李鴻源部長被質詢時，其實多次同意立委的此一論點[5]，無怪乎江啟臣[6]會對覆議感到不滿。
二、現行制度下實際裁罰案件雖然僅占極小比例，惟免罰係出於地方政府的寬容[7]。
其實就現行條文，地方政府為免罰的決定，合法性上不無疑義。因為自地政士法第51-1條觀之，在構成要件已經該當的情況下，法條僅授予主管機關為三萬至十五萬元罰鍰的選擇裁量，而未授予為裁罰與否的決定裁量。
三、現行制度下，91.3%的案件是由地政士申報，權利人自行申報占6%多，剩下則為經紀人所申報[8]。
事實上，制度設計上，本來原則上就要由地政士申報，權利人或經紀人申報為例外[9]。結果就是，規範上雖然存在三種義務主體，實際上大部分情況下負有義務者為地政士，裁罰規定主要適用的對象也是地政士。
四、實際交易資訊買賣雙方最清楚，如果權利人出於故意或過失告知地政士錯誤資訊，現行規範下，最後登錄錯誤的責任是由地政士負擔。讓地政士認為自己「公親變事主[10]」。
另外有人認為，土地權利變更登記的行為人，依土地法第73條，為買賣雙方的權利人與義務人；地政士的角色僅為地政士法第16條各款所稱的代理人而已，不應由地政士擔負申報登錄的義務。前述說法，亦稱地政士「公親變事主」[11]。但我認為誰是土地權利變更登記的行為人，跟誰是不動產交易實價的申報登錄是兩回事，這個理由不太具有說服力。
五、申報登錄項目複雜。
關於申報登錄的項目有多複雜，可以參見徐欣瑩委員的發言：「他們必須填報交易實價及不動產的所有標示之外，還要填報坐落都市土地使用分區、移轉面積分算、公設持分面積細算、有無管理組織、車位移轉面積細算等，很多項目都要他們填報，司長剛才的意思是只有針對交易價格有錯誤才要罰嗎？因為他們現在最大的反映就是他們實際去做了以後發現非常的複雜，而且對他們來說，司長知道他們公辦一個案件大概多少錢嗎？（公報第78頁）」
需要申報登錄的項目在不動產成交案件實際資訊申報登錄及查詢收費辦法第3條有明定：「買賣案件申報登錄成交實際資訊之類別及內容如下：
一、交易標的：登記收件年字號、建物門牌、不動產標示、交易筆棟數等資訊。
二、價格資訊：房地交易總價、土地交易總價、建物交易總價、車位個數、車位類別、車位總價、有無管理組織、交易日期等資訊。
三、標的資訊：土地移轉面積、建物移轉面積、使用分區或編定、建物現況格局等資訊。
前項第二款交易總價如係土地與建物分別計價者，應分別登錄；合併計價者，應登錄房地交易總價。」同辦法第4條、第5條則分別規定租賃案件及委託代銷未辦竣建物所有權第一次登記之案件應申報登錄資訊。
六、制度目的與成效
整個實價登錄制度直接的目的就是要使得房市透明化，透明化了的房市資訊，則有三種作用，一是做為消費者選屋、買屋的參考；二是作為內政部形成其住宅政策的依據；三是防止人為炒作，哄抬房價。而實價登錄制度施行至今，抑制房價飆升的效果並不顯著[12]。
另外有委員認為，地政士承辦一個案件頂多拿到一、兩萬（台灣北、中、南區行情不一，不過土地連建物的移轉登記約莫一萬二千元），一罰則動輒三萬元，並不合乎比例原則[13]。但我認為行政義務的違反與行政罰之間是否成比例不能單就所得利益（非「因違反行政法上義務所得之利益」）來看，要從義務違反所造成的損害結果，與行為人的惡性來看，所以這個論點也不具有說服力。
但是，如果申報登錄人雖然申報的資訊錯誤，但事實上並不會影響到房價，或只有很小的影響。則對申報登錄人處以高額的罰鍰，或不予許其限期改正的作法，相對不具有說服力。當然，此時要注意行為人係出於故意意或過失的區別，詳見下一篇文章的分析。
[2] 見內政部對「地政士法第五十一條之一修正草案」意見：「一、地政士法第五十一條之一立法之初，係考量地政士之專業性優於權利人，如有違反實價申報登錄規定之情事，即應逕予處罰；而權利人不若地政士專業，故平均地權條例第八十一條之二規定權利人違反實價申報登錄者，給予限期改正之機會」、「三、為回應地政士公會全國聯合會建議比照權利人給予限期改正之意見，本部業於本（102）年10月30日邀集各直轄市及縣（市）政府開會研商獲致結論略以，不動產從業人員對於相關法令本較一般權利人嫻熟，且為避免影響實價登錄資訊揭露之時效性及增加稽核成本，故有關逾期或不實裁罰規定尚不宜先給予限期改正，惟對於罰鍰數額之合理性及不可歸責之事由得否免予處罰，將做進一步檢討。」立法院公報第102卷第83期，頁49。
[3] 當然，經營不動產仲介、代銷業務者也有同樣的問題，但經紀人所面臨的問題比較小，詳下述。此外，不動產經紀業管理條例也不在這次修法範圍，見內政部對「地政士法第五十一條之一修正草案」意見：「二、……況倘不動產經紀業亦要求比照辦理，將有違法律及社會之安定性，恐造成更多衝擊。」
[4] 見公報第55、56頁。（李部長鴻源：「現在有60萬筆登錄的案件，其實裁罰的比例很低，但是我們現在有一個concern，這不是要不要裁罰的問題，就是我們不排除有人故意登錄錯誤，因為登錄錯誤在改正這段期間，其實對當地的房地產是會有影響，所以我們不排除……」、「其實我們對於逾期一、兩個禮拜倒還沒有那麼在意，我們比較在意的是蓄意填錯。」
[5] 見公報第56頁，李鴻源答覆江啟臣部分（李部長鴻源：「我們很樂意跟委員會討論，就是權利人跟地政士要一致」、「我們同意對大家的裁罰標準是一致的，這是我們同意的。」）、第71頁，答覆李俊俋部分（李部長鴻源：「我們都同意法律的部分予修正使其一律平等。」）、第81頁，答覆陳怡潔部分（李部長鴻源：「我們是同意地政士也好，權利義務人也好，業者也好，整個裁罰標準和改進空間是一致的，至於這個平衡點在哪，我們再來討論。」）
[6] 「參與修法的國民黨立委江啟臣表示，修法是經委員會討論，當時內政部長李鴻源、地政司長王銘正也在場參與、同意修法，現在卻提覆議。他痛批認為行政院『推諉行政責任』、『不尊重立法院跟委員會』，因此不會贊成覆議案。」見〈行政院針對「地政士法」提覆議立院可能加開臨時會討論「食管法」〉，《關鍵評論網》。
[7] 陳其邁委員：「我手上有一張表是各直轄縣市實價登錄裁罰案件統計表，從101年8月1日至102年8月22日，總共91件的裁罰中，有關權利人的部分只有一件，其餘90件則都是地政士，其實各縣市有關裁罰的規定通常都會寬容地政士，比如某地方有問題請你酌情改善，因此這個寬容就變成對地政士的恩惠。」見公報第58頁。
[11] 見徐少萍委員書面意見：「…地政士其主要業務與土地登記相關業務息息相關，舉凡代理申請土地登記有關之稅務事項、公證、認證事項、代理申請土地登記、測量事項、申請土地法規規定之提存事項，代理撰擬不動產契約或協議事項、不動產契約或協議之簽證等，地政士業務之執行，必須經由權利或義務當事人之委任代理，始生效力，亦即地政士係為地政士法第16條規定條文中，所指代理申請土地登記事項之『代理人』，而非係土地法第73條規定條文中，所指土地權利變更登記，應由權利人及義務人會同申請之權利義務『行為人』，為了推行實價登錄，強行規定迫使地政士淪為義務行為人，連不動產經紀業居間或代理成交之買賣案件，亦規定由地政士公擔申報登錄責任，完全背離代理制度，且罰鍰亦不符比例原則，被譏諷為『公親變事主』！如此制度，對地政士極為不友善。」
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